정치의 속내
[문재인 검찰개혁-2] ‘공수처’와 ‘권한 축소’
과도했던 권한…“수사는 경찰·공수처에 맡겨라”
김범준 기자
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기사입력: 2017/05/19 [15:52]  최종편집:
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정치와 결탁한 검찰이 무소불위의 권력을 가질 수 있는 가장 큰 이유는 바로 기소권을 독점해왔기 때문이다. 여기에 더해 수사권 마저 가지고 있는 검찰은 대한민국의 모든 범죄를 입맛대로 처리할 수 있는 막강한 권한을 가지게 됐다. 이에 정권은 검찰을 장악하려 했고, 검찰도 권력에 기대 법무부 등 각종 권력기관을 장악하며 최고의 파워를 자랑해왔다. 하지만 문재인 대통령과 조국 민정수석은 이같은 검찰의 폐단을 정확히 인지하고, 검찰의 과도했던 권한을 축소하고 나누는 수술을 진행하려 한다. <편집자 주>

 


 

 

세계서 유례없는 ‘막강권한’ 가진 검찰…입맛대로 사건 처리

‘박근혜 게이트’와 ‘내부 비리’ 수사 못해…공수처 설립 필수

‘수사권·기소독점주의’ 등 과도한 권한 대해서 재정립 필요해

돈봉투 만찬으로 불거진 특수활동비…사용처 감찰 결과 주목

 

▲ 문재인 대통령의 검찰개혁 공약이 이행되면 60년 넘게 유지된 수사지휘권이 사실상 폐기되는 등 검찰 권한이 대폭 축소되고 형사사법 체계가 크게 바뀌는 등 대대적 변화가 불가피할 전망이다. <사진=SBS 뉴스 갈무리>     © 사건의내막

 

[사건의 내막=김범준 기자] 법조계에서는 우리나라 검찰이 세계 어느 나라의 검찰보다도 크고 강한 권한을 가지고 있다는 점을 부인하지 않는다. 수사권을 가지고 있고, 기소권을 독점한 검찰은 우리나라에서 발생한 모든 범죄를 자신의 입맛대로 처리할 수 있기 때문에 각종 폐단이 발생해온 것이다.

 

결국 기소권을 독점한 검찰이 정치권력에 적극적인 수사 의지를 보이지 않는다면 검찰의 수사 착수, 불기소 권한을 어떠한 방식으로든 축소, 견제하는 방향으로 개혁을 추진해야 한다는 것이 문재인 대통령과 여당의 구상이다.

 

실제로 문재인 대통령의 검찰개혁 공약이 이행되면 60년 넘게 유지된 수사지휘권이 사실상 폐기되는 등 검찰 권한이 대폭 축소되고 형사사법 체계가 크게 바뀌는 등 대대적 변화가 불가피할 전망이다.

 

권력형 비리를 전담 수사하는 고위공직자비리수사처(공수처) 설치 등 검찰의 힘과 권한을 분산하는 조치도 이어질 전망이다. 검찰은 기소 여부를 결정하고 공소를 유지하는 등 제한적인 업무를 담당할 수 있으며 이런 가운데 스스로 역할을 재정립해야 하는 과제를 안게 된다.

 

다만 제도 변경에 따라 수사 기능을 넘겨받은 기관들이 부여된 역할을 어떻게 수행하는가에 대한 사회적 평가에 따라 애초 구상했던 것과는 다소 다른 양상이 펼쳐질 수 있다는 관측도 조심스레 나온다.

    

공수처 설립

 

검찰이 자신들의 존재 이유로 항상 역설하고 있는고위공직자 비리 등 이른바 ‘거악’ 척결 기능의 상당 부분은 신설될 공수처의 몫으로 넘어가는 분위기다. 지난 박근혜 정권에서 대통령을 포함한 고위공직자들과 검찰 고위직의 수사를 검찰이 ‘부실수사’를 했기 때문에, 검찰개혁의 시발점은 이 ‘공수처 설립’이 될 것으로 보인다.

 

눈치 보기 수사 논란, 스폰서 검사 파문, 그랜저 검사, 진경준 검사장 뇌물수수 의혹 등 잇따른 문제를 둘러싼 비판이 고조하면서 대선 과정에서 권력형 비리 수사를 검찰이 아닌 독립된 기구가 해야 한다는 주장이 공감을 얻었다.

 

20대 국회에는 상설특검법과 유사한 공수처 설치 법안 3건이 이미 발의돼 있으며 향후 처리 과정이 주목된다. 공수처가 설치되면 주요 정치인, 판·검사, 주요 기관의 고위 공무원 등이 연루된 권력형 비리를 수사해 기소한다. 과거에는 대검찰청 중앙수사부가 권력형 비리를 전담했고 중수부 폐지 후에는 검찰 특별수사본부 등이 비슷한 역할을 수행했으나 이제 제3의 기관이 이를 맡는 셈이다.

 

이처럼 공수처의 실현 가능성이 커지면서 구체적인 규모와 권한에 관심이 쏠린다. 국회와 법조계 등에 따르면 독립기구 형태로 설치될 공수처는 고등검찰청급 규모의 인력과 예산을 토대로 정치와 행정, 사법, 산업·경제 전반에 걸쳐 고위공직자와 그 가족의 비리사건을 수사해 재판에 넘기는 대형 수사기관이 될 전망이다.

 

이제까지 특수부를 중심으로 한 검찰이 정치권력, 부정부패 세력 등 이른바 ‘거악 척결’의 대명사로 통했다면 앞으로는 공수처가 그 역할을 하는 쪽으로 무게 중심이 이동하는 셈이다.

 

현재 국회에 발의된 설치 법안 3건(노회찬, 박범계·이용주, 양승조 의원 안)은 모두 공수처의 인적 구성을 수사를 지휘·감독할 처장과 처장을 보좌할 차장, 수사와 기소 권한을 갖는 특별검사, 일선에서 수사활동을 벌일 특별수사관으로 구분한다.

 

구체적인 조직 규모에 대해서는 각 법안이 차이를 보이지만 가장 유력한 방안으로 꼽히는 박범계·이용주 의원 안은 20명의 특별검사를 제시한다.

 

특검 규모에 맞춰 40여명의 특별수사관과 30여명의 행정지원 인력이 필요할 것으로 보여 처장과 차장을 포함해 100여명의 인력이 배치될 가능성이 크다. 특별검사 20인 규모는 서울고검을 제외한 일선 고등검찰청과 유사한 규모다.

 

규모 만큼이나 권한도 막강하다. 대통령과 대법원장, 국회의원 등 모든 고위공직자와 그 가족이 수사대상이 된다. 다만 형사불소추 특권을 갖는 대통령 본인은 수사대상에서 제외된다.

 

법안마다 차이가 있지만, 법관과 검사, 장성급 군인, 경무관급 이상 경찰 등도 수사대상에 포함될 가능성이 커 행정부는 물론 입법과 사법을 아우르는 전방위적 수사기구가 될 전망이다.

 

노회찬, 양승조 의원 안의 경우 퇴임 3년 이내의 전직 공직자도 수사할 수 있도록 해 국회 논의과정에서 수사대상이 더 확대될 가능성이 크다.

 

공수처는 공직자와 그 가족의 범죄행위를 직접 인지하거나, 감사원 등의 수사 의뢰가 있는 경우 수사에 착수한다. 일정 수 이상의 국회의원이 요구하는 경우에도 수사권을 발동할 수 있도록 하는 방안도 유력하게 검토된다. 검찰처럼 수사뿐 아니라 수사 대상자를 재판에 넘기고, 공소 유지하는 권한도 갖게 될 전망이다.

 

막강한 권한을 갖는 만큼 다양한 견제장치도 함께 논의된다. 공수처 태동 논의가 검찰에 과도하게 집중된 권한을 분산·개혁하자는 문제의식에서 출발한 만큼 공수처 역시 ‘무소불위’의 권한을 행사해서는 곤란하다는 얘기다.

 

기소 여부를 자의적으로 판단하는 ‘기소편의주의’에서 벗어나 범죄 혐의가 충분히 밝혀진 경우에는 반드시 기소하는 ‘기소강제주의’나 ‘기소법정주의’ 적용이 거론된다. 처장과 차장을 국회 탄핵소추 대상에 포함하는 방안도 논의 중인 것으로 알려졌다.

 

정치적 중립성 보장을 위해 처장 인선은 국회가 여야 합의로 구성한 추천위원회에서 추진하는 방안이 유력하게 거론된다.

 

앞서 조국 청와대 민정수석도 “공수처의 설치는 (청와대가 아닌) 국회의 권한이고, 공수처장을 여야 합의로 임명한다면 정치적 중립성 문제도 해결될 것”이라고 말한 바 있다.

 

문제는 수사인력의 확보다. 수사인력의 역량과 성과에 공수처의 성패가 좌우되는 만큼 유능한 인력 확보가 관건이 될 전망이다. 초기에는 검찰이나 경찰 내부에서 소수 인력을 확보한 후 점차 규모를 확대해 나가야 할 것으로 보인다.

 

또 인건비 등 연간 130여억원의 재정이 필요한 것으로 예상돼 관련 예산 확보도 시급한 문제다. 수사청 위치도 법안 심사과정에서 더 논의돼야 한다.

 

검찰은 그동안 공수처가 결국 검찰과 유사한 역할을 하면서 비슷한 비판을 받을 것이라며 ‘옥상옥’ 논리를 폈지만 새 정부의 개혁 의지가 그 어느 때보다 강력한 만큼 공수처 논의는 조만간 본궤도에 오를 것으로 예상돼 향후 추이가 주목된다.

 

이와더불어 정치권력이 아닌 대기업 경영자나 재벌 총수 등이 민간 영역에서 저지른 비위와 관련해서는 공정거래위원회 등 관련 기관의 역할이 확대될 전망이다. 실제로 ‘재벌 저승사자’로 불리는 김상조 교수가 공정거래위원장으로 내정되어 경제 범죄의 처벌이 강화될 것으로 보인다.

    

▲ 개혁을 요구하는 법조계에서는 정부로부터 독립된 형태의 고위공직자비리수사처가 있어야 검찰 개혁이 가능하다는 의견을 내놓고 있다. 사진은 참여연대, 민주사회를 위한 변호사모임 등 6개 시민단체들이 검찰개혁을 주장하며 지난해 7월25일 서울 영등포구 국회 앞에서 ‘공수처 도입촉구’ 기자회견을 열고 있는 모습. <사진=FACT TV 영상 캡쳐>     © 사건의내막

 

검찰 권한 재정립

 

공수처 설립과 함께, 검찰의 권한 재정립 문제도 검찰 개혁의 화두로 떠오르고 있다. 수사권, 수사지휘권, 영장청구권, 기소권, 공소유지권, 형 집행권 등 형사소송과 관련한 독점적 권한을 행사해 온 검찰의 기능을 대폭 축소하는 것이 새 정부가 추진하는 검찰개혁의 큰 틀이기 때문이다.

 

우선 검·경 수사권 조정이 추진될 전망이다. 이는 검찰 수사권과 기소권을 분리하고 검찰이 독점한 일반적 수사권을 경찰에 이관한다는 구상이다.

 

지난 1954년 형사소송법 제정 때부터 검사의 사법경찰관 수사 지휘가 명문화돼 있었는데 이제 경찰이 독자적으로 수사할 수 있도록 법 개정이 추진될 것으로 보인다.

 

검찰이 독점한 영장청구 권한을 경찰에게 부여하는 방안은 개헌이 필요한 탓에 문 대통령의 공약에 명시되지 않았으나 장기 과제로 추진될 가능성이 있다.

 

현행 헌법 12조 3항은 ‘체포·구속·압수 또는 수색을 할 때는 적법한 절차에 따라 검사의 신청에 의하여 법관이 발부한 영장을 제시하여야 한다’고 규정한다.

 

검찰개혁 구상을 담은 ‘문재인, 김인회의 검찰을 생각한다’(2011년)를 문 대통령과 함께 썼고 선거 때 캠프에도 몸담았던 김인회(53·사법연수원 25기) 인하대 법학전문대학원 교수는 검찰의 영장청구 독점 규정이 5·16 쿠데타 이후 국가재건최고회의(의장 박정희)에서 만들어진 방안으로 선진국에서는 찾기 어려운 내용이라고 지적했다. 이 규정은 1962년 12월 개헌으로 도입됐다.

 

김 교수는 한 언론과의 인터뷰에서 검찰개혁 공약이 “행정부나 입법부 단위에서 가능한 것을 명시했고 영장청구는 개헌에 관한 것이므로 국민에게 직접 물어봐야 한다”면서도 “개헌 때 충분히 논의해서 (검찰의) 영장청구권 부분이 빠지도록 하는 것이 바람직하다”고 밝혔다.

 

이에 검찰의 역할은 기소와 공소유지가 핵심이 될 것으로 보인다. 검찰 내부에서는 경찰을 비롯한 다른 기관의 수사를 감시 또는 지휘하는 것이 준사법기관이며 이는 공익의 대표자인 검사의 역할이라는 반론이 제기된다.

 

하지만 이런 역할 역시 기본적으로는 기소권의 행사를 통해 수행해야 한다는 것이 새 정부의 기조로 풀이된다. 검찰이 직접 수사하지 않았기 때문에 기소 여부를 더 엄정하고 공정하게 판단할 수 있다는 것이다.

 

이를 통해 경찰의 과잉 수사나 불법수사 등을 견제함으로써 검찰이 국민의 기본권 신장에 더 기여할 수 있다는 논리다.

 

검찰은 다만 공소유지를 위한 보충적인 수사권을 허락받을 것으로 보인다. 또 일부 사안에 관해 검찰이 경찰 수사를 보완하는 방안은 유지될 수 있다.

 

김인회 교수는 “미국은 중대 범죄의 경우 기소 이전에도 검사와 경찰이 상호 원만한 협조를 통해서 사건을 쉽게 효율적으로 처리하는 절차를 갖고 있다. 양 기관의 협조는 업무 분담을 통해 충분히 가능할 것”이라고 말했다.

 

법조계에서는 검찰이 수사기관이라는 인식 자체를 바꾸는 패러다임의 전환이 있을 것이라는 관측이 나온다.

한 법학 전문가는 “기본적인 수사는 경찰 또는 공수처가 하고 수사가 적법한지 인권 침해적인 요소는 없는지 따져 기소하거나 공소 유지하는 것이 검찰의 임무가 될 것”이라고 설명했다. 그는 “수사 이후 단계에서 감시하고 살펴보는 역할이며 필요한 경우 기소 전에 검찰이 경찰을 지휘하는 것이 아니라 수평적 관계에서 협력할 수 있을 것”이라는 의견을 밝혔다.

 

검찰개혁의 실현은 형사소송법 개정 및 공수처 설치법 등 입법 절차와 개헌 등을 통해 추진될 것으로 보인다. 이 과정에서 이해 당사자인 검찰과 경찰의 논의, 국민 여론, 새 정부의 추진 의지 등이 개혁의 범위와 방향에 영향을 미칠 전망이다.

 

또 변경된 제도 시행 초기 경찰의 독자 수사 능력이나 공수처의 성과 등이 어떠하냐에 따라 검찰개혁에 대한 평가가 엇갈릴 수도 있다.

 

▲ 검찰의 권한을 분산시키기 위해 그간 검찰의 지휘를 받아 수사했던 경찰의 수사 독립성을 세우는 등의 ‘검경 수사권 재조정’이 현실화 될 것으로 보인다. <사진=KBS 뉴스 갈무리>     © 사건의내막

    

특수활동비 축소?

 

이같은 공수처 설립과 검찰 권한 재정립 문제 외에도 최근 불거진 ‘돈봉투 만찬’으로 불거진 ‘특수활동비’에 대해서도 손댈지 관심이 쏠린다.

 

이영렬 서울중앙지검장과 안태근 법무부 검찰국장이 문제의 만찬 자리에서 격려금이라는 명목으로 주고 받은 돈은 ‘특수활동비’에서 나온 것이다.

 

특수활동비는 영수증 처리를 할 필요가 없고, 구체적인 사용 내역도 공개하지 않기 때문에 일종의 ‘묻지마 예산’, ‘검은 예산’으로도 불린다. 이번 ‘돈봉투 만찬’처럼 주로 현금으로 사용되기 때문에 사용처를 추적하는 것도 쉽지 않다.

 

기획재정부가 발간한 ‘2017년도 예산 및 기금 운용계획 지침’에 따르면, 특수활동비란 ‘기밀유지가 요구되는 정보 및 사건수사와 이에 준하는 국정수행 활동에 직접 소요되는 경비’를 가리킨다. 특수활동비 집행절차나 방식 등 세부지침은 중앙관서의 장이 수립하도록 돼 있다.

 

‘최순실 국정농단 사태’를 수사한 특별수사본부의 총책임자였던 이 지검장과 수사대상이었던 안 국장은 서로를 격려한다는 명목으로 특수활동비를 주고받은 셈이 됐다.

 

문재인 대통령은 이들의 식사 자리에서 오간 특수활동비가 원래 용도에 맞게 사용됐는지 의심이 든다며 감찰을 지시했다. 관행이라며 당초 문제될 것 없다는 자세를 취한 이 지검장과 안 국장은 청와대의 감찰 지시 하루 만인 지난 5월18일 사의를 표명했으나, 문재인 대통령은 사표를 수리하지 않았다.

 

검찰의 특수활동비 사용을 둘러싼 논란은 어제 오늘의 일이 아니었다. 2011년에도 김준규 검찰총장은 검사장급 이상 간부들에게 200~300만원씩 돌려 구설수에 올랐다. 더불어민주당 박영선 의원은 지난해 11월 “김수남 검찰총장의 특수활동비가 현금으로 인출돼 우병우 전 수석 재임 시절 청와대 민정수석실에 전달됐다”며 의혹을 제기했으나, 법무부는 즉각 부인한 바 있다.

 

매년 다음해 예산을 심사하는 자리에서 법무부는 특수활동비 삭감을 주장하는 국회 법제사법위원회와 신경전을 벌이고 있다. 지난해 10월 법사위 소위 회의에서 이창재 법무부 차관은 “저희가 허투루 쓰는 돈이 아니다. 과거와 달리 지금은 편성 단계에서부터 철저하게 점검하고, 감찰을 강화해서 용도 외로 사용되는 일은 없다고 봐도된다”며 증액을 주장했다.

 

그러나 소위원장이었던 더불어민주당 박범계 의원은 “일종의 경고 차원에서 특활비는 깎아야 한다”며 맞섰고, 결국 올해 법무부에는 특수활동비로 287억원이 배정됐다. 현재 박 의원이 법무부장관 후보로도 거론되고 있는 만큼 향후 검찰개혁안에 특수활동비 문제도 포함될 지 관심이 쏠리고 있다.

 

한 검찰 관계자는 “특수활동비 사용이 투명해지기 바란다”면서도 “하지만 정당한 사용마저도 위축된다면 능동적이고 적극적인 수사 활동을 못 할 수도 있어 걱정된다”고 말했다.

    

수술대 오르다

 

결국 이같은 문재인 대통령의 검찰개혁 개혁의지로 인해, 인적 청산에 이어 결국 최종적으로는 검찰의 권한 축소 및 분산 등 조직·제도 개혁으로 귀결될 것으로 전망돼 검찰 조직은 근래 보기 드문 대대적인 수술대에 오를 전망이다.

    

penfree1@hanmail.net 

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